Una recente pronuncia del TAR Roma (Sez. II bis, 09/09/2020 n. 9409) ci permette di fare il punto sul tema delle ordinanze sindacali in tema di rimozione di rifiuti abbandonati ingiunte al proprietario non responsabile dell'illecito, con particolare riferimento ad una scelta operativa che non infrequentemente si manifesta nella prassi.

Infatti è più volte capitato che l'Autorità preposta (appunto il Sindaco) ponesse a fondamento di siffatta ordinanza di rimozione e smaltimento una duplice base giuridica, invocando sia l'art. 50 comma 5 D.Lgs. 267/2000 (Testo Unico Enti Locali), che disciplina le ordinanze c.d. “contingibili ed urgenti” (volte a fronteggiare emergenze sanitarie o di igiene pubblica, o a «superare situazioni di grave incuria o degrado del territorio, dell'ambiente e del patrimonio culturale o di pregiudizio del decoro e della vivibilità urbana»), sia l'art. 192 comma 3 D.Lgs. 152/2006 (Codice dell'Ambiente), norma specificamente rivolta al contrasto del fenomeno dell'abbandono di rifiuti.

In relazione a tale impostazione, occorre stabilire se l'ordinanza sindacale in questione possa essere effettivamente qualificata come vera e propria ordinanza “contingibile e urgente” (anche detta “extra ordinem”), o se la disciplina del Codice dell'Ambiente escluda in radice tale possibilità.

Ebbene, quanto alle ordinanze contingibili ed urgenti di competenza del Sindaco (quale rappresentante della comunità locale, ai sensi dell'art. 50 TUEL, o quale ufficiale del Governo, ai sensi dell'art. 54 TUEL), i presupposti per la loro emanazione sono, da un lato, l'impossibilità di differire l'intervento ad altra data, in relazione alla ragionevole previsione di danno incombente (urgenza) e, dall'altro, l'impossibilità di provvedere con gli ordinari mezzi offerti dalla legislazione (contingibilità). Tali atti rappresentano quindi strumenti atipici dell'ordinamento, in quanto il loro contenuto non può essere determinato a priori dal Legislatore, poiché dirette a contrastare fenomeni assolutamente imprevedibili; infatti le ordinanze extra ordinem sono dotate di capacità derogatoria dell’ordinamento, al fine di consentire all’Autorità di sopperire a situazioni straordinarie ed urgenti non fronteggiabili con l’uso dei poteri ordinari; sicché esse si presentano quindi quali mezzi di carattere residuale, espressione di norme di chiusura del sistema.

Per quanto riguarda invece le ordinanze di smaltimento rifiuti ai sensi dell'art. 192 comma 3 D.Lgs. 152/2006, il Sindaco può adottarle contro il soggetto autore dell'abbandono, in solido con il proprietario e con i titolari di diritti reali o personali di godimento sull'area, ai quali tale violazione sia imputabile a titolo di dolo o colpa, in base agli accertamenti effettuati dalla P.A., in contraddittorio con i soggetti interessati. In caso di inottemperanza all'ordine, la P.A. procede all'esecuzione in danno dei soggetti obbligati ed al recupero delle somme anticipate, e gli obbligati sono soggetti alla contravvenzione penale di cui all'art. 255 comma 3 D.Lgs. 152/2006.

Ciò premesso, sulla possibilità di adottare un'ordinanza di rimozione rifiuti anche ai sensi dell'art. 50 TUEL, e cioè utilizzando lo strumento extra ordinem (“sganciato” dalle garanzie procedimentali specificamente previste dall'art. 192 del Codice dell'Ambiente), è sorto un contrasto in giurisprudenza.

Secondo un primo orientamento, l'ordinario potere d'intervento del Sindaco in caso di abbandono di rifiuti può coesistere ed affiancarsi al potere extra ordinem, proprio delle ordinanze contingibili ed urgenti. Secondo tale tesi, diversa è la funzione dei due atti, il primo, sanzionatorio, con accertamento in contraddittorio della responsabilità a titolo di dolo o colpa, il secondo, meramente ripristinatorio, in via d'urgenza. La differente natura consentirebbe di ordinare la rimozione dei rifiuti sia ai sensi della prima norma, sia in base alla seconda.

Aderisce a tale tesi, TAR Napoli n. 6550/2018.

Secondo il contrario orientamento, l'ordinanza ex art. 192 Cod. Ambiente è regolata da una norma puntuale, di natura speciale, attributiva di un potere ordinario al Sindaco, esclusivamente e specificamente volta ad individuare le operazioni necessarie per la rimozione dei rifiuti a carico degli obbligati. Considerata la possibilità di adottare ordinanze extra ordinem solo quando non possano essere efficacemente utilizzati i poteri ordinari in capo all'Ente Locale, in tutti i casi in cui un provvedimento risulti adottato sulla base del richiamo sia della previsione dell'art. 50 TUEL sia di quella di cui all'art. 192 Cod. Ambiente, va attribuita prevalenza alla disciplina di cui all'art. 192, posto che la sussistenza dei presupposti per l'applicazione di tale norma si presta di per sé a rendere inutile – o meglio – inattuabile il ricorso alla prescrizione dell'art. 50; e infatti i poteri di cui si discute non sono sovrapponibili, atteso che il potere di cui all'art. 50 riveste carattere atipico e residuale (ossia è esercitabile - in presenza dei presupposti all'uopo prescritti - esclusivamente nei casi in cui risulti impossibile intervenire mediante l'adozione di atti tipici), mentre il potere contemplato nell'art. 192 riveste carattere "ordinario" ed è, altresì, connotato da natura "sanzionatoria", atteso che, per il suo esercizio a carico dei soggetti obbligati in solido, impone l'imputazione a titolo di dolo o colpa del comportamento tenuto in violazione dei divieti di legge.

In tal senso, Cons. Stato 01/07/2020 n. 4183, TAR Napoli 03/02/2020 n. 494, nonché, più recentemente, la già menzionata sent. TAR Roma n. 9409/2020.

Per inciso, tale secondo orientamento appare meglio rispondente alle guarentigie procedimentali rafforzate accordate al proprietario del sito, non responsabile dell'abbandono, dal menzionato art. 192.